Referentenentwurf zur Änderung des LkSG – Geplante Änderungen und kritische Anmerkungen

von Sebastian Harnischmacher*

Vergangenen Freitag (29.08.2025) hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) einen Referentenentwurf zur Änderung des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes (RefE) veröffentlicht, der am heutigen Tag (03.09.) durch das Bundeskabinett beschlossen wurde. Dieser soll administrative Lasten der Unternehmen für die Übergangszeit bis zur Umsetzung der EU-Lieferkettenrichtlinie (CSDDD) begrenzen und die Anwendungs- und Vollzugsfreundlichkeit erhöhen. 

I. Wesentliche Änderungen: Keine Berichtspflicht, weniger Sanktionen

Inhaltlich beschränken sich die geplanten Änderungen im Wesentlichen auf zwei Aspekte: Die Berichtspflicht gem. § 10 Abs. 2 LkSG soll entfallen, die Sanktionen nach § 24 LkSG sollen entschärft werden. 

1. Abschaffung der Berichtspflicht gem. § 10 Abs. 2 LkSG

Die Berichtspflicht nach § 10 Abs. 2-4 LkSG soll mit dem RefE ersatzlos gestrichen werden – und zwar rückwirkend zum 1.1.2023. Nach aktueller Rechtslage haben die Unternehmen gem. § 10 Abs. 2 LkSG jährlich einen Bericht über die Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten nach dem LkSG im vergangenen Geschäftsjahr zu erstellen und zeitnah kostenfrei zugänglich zu machen. Hintergrund der Berichtspflicht war nach der Gesetzesbegründung zum LkSG, dass Transparenz hergestellt und eine Grundlage für die behördliche Kontrolle geschaffen werden sollte (Begr. LkSG, BT-Drucks. 19/28649, S. 52). Die Abschaffung wird nun damit begründet, dass in der Übergangszeit bis zur Umsetzung der CSDDD übermäßige administrative Belastungen der betroffenen Unternehmen verhindert werden sollen, ohne dass die Sorgfaltspflichten als solche abgeschafft würden (RefE, S. 1). Die Abschaffung der Berichtspflicht kommt nicht überraschend, da diese im Koalitionsvertrag ausdrücklich angekündigt (s. Koalitionsvertrag, S. 60) und die Behördenpraxis schon zuvor angepasst wurde. Bereits Ende 2024 hatte das zuständige Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) angekündigt, dass das Vorliegen der Berichte nach § 10 Abs. 2 LkSG (anders als ursprünglich geplant) erstmalig zum 1. Januar 2026 geprüft werden würde. Die vollständige Abschaffung passt nun zu den aktuellen Entwicklungen (Stichworte: Bürokratieabbau und Omnibus-Verfahren). Die geplante Rückwirkung der Änderung würde dafür sorgen, dass die fälligen Berichte von 2023 und 2024 nicht noch nachgereicht werden müssten (vgl. dazu auch die Stellungnahme des VCI). 

Wie lange Unternehmen durch die vorgeschlagene Abschaffung der Berichtspflicht entlastet werden, hängt letztlich aber von den weiteren Entwicklungen im Omnibus-Verfahren und der CSDDD-Umsetzung ab. In aktueller Fassung sieht Art. 16 CSDDD vor, dass Unternehmen jährlich eine „Schutzerklärung“ zu veröffentlichen haben. Hier befindet sich allerdings viel im Fluss und es bleibt abzuwarten, ob Art. 16 CSDDD die Omnibus-Verfahren „überlebt“ und in welchem Verhältnis die Schutzerklärung zum Nachhaltigkeitsbericht nach CSRD stehen wird (dazu Hennrichs/Hommelhoff, CSDDD-Schutzerklärung statt CSRD-Nachhaltigkeitsbericht, KPMG Audit Committee Quarterly II/2025, ferner Hennrichs/Hommelhoff/Allgeier, Das Lieferkettenrecht mit Augenmaß reformieren, NZG 2025, 961). 

Die Abschaffung der Berichtspflicht sollte in ihrer entlastenden Wirkung nicht überschätzt werden. Ausdrücklich unberührt bleiben das Sorgfaltspflichtenprogramm ebenso wie die (interne) Dokumentationspflicht nach § 10 Abs. 1 LkSG in aktueller Fassung. Zwar fällt die – ohnehin in den letzten Jahren nicht durchgeführte – behördliche Prüfung der Berichte weg und die Transparenz für Dritte ist erschwert, die materiellen Pflichten nach dem LkSG bleiben allerdings unberührt. Das BAFA prüft im Falle der Streichung des § 10 Abs. 2 LkSG zwar nicht mehr den LkSG-Bericht (§ 13 LkSG), ist aber gem. §§ 14 ff. LkSG weiterhin berechtigt, bei Anlass das konkrete Unternehmen zu prüfen und einzuschreiten. Um sich in diesem Fall verteidigen zu können, müssen Unternehmen die Informationen intern vorliegen haben. Auch für zivilrechtliche Streitigkeiten bleiben die Informationen essenziell (s. auch https://www.cbh.de/news/unternehmen-finanzen/esg-update-wird-das-lksg-jetzt-abgeschafft-oder-nicht-jein/). Die Erstellung des Berichts fällt damit weg, die internen Compliance-Strukturen und vorgesehenen Risikoanalysen sowie sonstigen Maßnahmen bleiben aber unberührt und weiterhin zu befolgen. 

2. Verkleinerung des Sanktionskatalogs

Neben der wegfallenden Berichtspflicht und einigen diesbezüglichen Folgeanpassungen sind außerdem die Bußgeldvorschriften gem. § 24 LkSG wesentlich von den geplanten Änderungen durch den RefE betroffen. Dabei sollen § 24 Abs. 1 Nr. 1, 2, 4, 5, 9-13 LkSG ersatzlos entfallen. Die bisherigen § 24 Abs. 1 Nr. 3, 6, 7, 8 LkSG werden verschoben und der Tatbestand wird teilweise verengt. Beispielsweise genügt es nach dem RefE für ein sanktionsbewehrtes Verhalten nicht mehr, wenn entgegen § 6 Abs. 1 LkSG eine Präventionsmaßnahme nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen wird (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 3 LkSG). Nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 LkSG-RefE soll eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit nur dann vorliegen, wenn es sich bei dem in Frage stehenden Risiko um ein menschenrechtliches Risiko handelt (vgl. § 2 Abs. 2 LkSG) und eine Präventionsmaßnahme nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen wird. Umweltrechtliche Risiken nach § 2 Abs. 3 LkSG sollen künftig nicht mehr umfasst sein. Damit scheint der Gesetzgeber seine Ankündigung aus dem Koalitionsvertrag umzusetzen, dass nur „massive Menschenrechtsverletzungen” sanktioniert werden sollen (Koalitionsvertrag, S. 60). 

Eine administrative Erleichterung kann in der Verkleinerung des Sanktionskatalogs wohl nicht gesehen werden; denn die Sorgfaltspflichten bestehen weiterhin fort und müssen befolgt werden. In der Tat verliert das LkSG durch den kleineren Sanktionskatalog aber an „Drohpotential“ und wird – um es in den Worten des Gesetzgebers zu sagen – „anwendungs- und vollzugsfreundlicher“. 

II. Vergleich mit den Ankündigungen im Koalitionsvertrag – umgesetzt wie angekündigt?

Wenig überraschend häufen sich nach Veröffentlichung des RefE bereits einige Stimmen, die kritisieren, dass das LkSG nicht vollumfänglich abgeschafft wird. Ursprung dieser Enttäuschung ist der Koalitionsvertrag, in dem vermeintlich eindeutig proklamiert wurde: „Darüber hinaus schaffen wir das nationale Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) ab. Es wird ersetzt durch ein Gesetz über die internationale Unternehmensverantwortung, das die Europäische Lieferkettenrichtlinie (CSDDD) bürokratiearm und vollzugsfreundlich umsetzt.“ (Koalitionsvertrag, S. 60). 

Dass damit Erwartungen geschürt wurden, die nun nicht erfüllt werden, ist klar. Die nun vorgeschlagenen Änderungen stehen aber jedenfalls im Einklang mit den darauffolgenden Ausführungen, dass die „Berichtspflicht nach dem LkSG (…) unmittelbar abgeschafft“ werde und „die geltenden gesetzlichen Sorgfaltspflichten (…) mit Ausnahme von massiven Menschenrechtsverletzungen, nicht sanktioniert“ werden sollen (a.a.O.). 

Einerseits werden mit dem RefE also durchaus Aspekte des Koalitionsvertrages umgesetzt. Andererseits stolpert der Gesetzgeber über etwas zu vollmundige Ankündigungen. Die Ankündigung im Koalitionsvertrag mag damals zwar politisch attraktiv geklungen haben, passte aber schon Anfang des Jahres weder zu den Folgeausführungen zur dann wiederum „unmittelbar[en]“ Abschaffung einzelner Bestandteile noch zu den unionsrechtlichen Umsetzungsverpflichtungen durch die CSDDD. 

Dabei bleibt auch noch fraglich, wie der Gesetzgeber die Richtlinie konkret umsetzen wird. Geht es nach dem Koalitionsvertrag, soll das nationale Lieferkettengesetz durch ein „Gesetz über die internationale Unternehmensverantwortung“ ersetzt werden (a.a.O.). Wenn die Koalition damit tatsächlich meinen sollte, dass das LkSG gänzlich abgeschafft und durch ein völlig neues Gesetz ersetzt wird, würde dies wohl kaum den Grundsätzen guter Gesetzgebung entsprechen. Wissenschaft und Praxis versuchen seit der Verabschiedung des LkSG im Jahr 2021, mit den Vorschriften zu arbeiten und Strukturen aufzubauen. Zeitgleich hat die EU das LkSG bei der CSDDD wesentlich zum Vorbild genommen und es wurde seit Beginn den Unternehmen versprochen, dass man als „Vorreiter“ einen Vorsprung hätte. Nun soll eben jene „vorbildhafte“ Rechtsgrundlage wegfallen und durch ein neues Gesetz ersetzt werden, in dem die Inhalte wegen Mindest- und Vollharmonisierung vermutlich dennoch überwiegend gleichbleiben, Standorte und sprachliche Ausführungen aber nun geringfügig angepasst werden? Inwieweit damit ein Mehrwert für die Wirtschaft (und: die Einhaltung der Menschenrechte entlang der Lieferketten) zu erreichen wäre, ist wirklich nur schwer zu erkennen.

III. Vereinbarkeit mit der CSDDD? 

Nur am Rande sei zudem ein Hinweis auf das Verschlechterungsverbot des Art. 1 Abs. 2 CSDDD erlaubt. Danach darf die Richtlinie „nicht als Rechtfertigung für eine Senkung des in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten (…) vorgesehenen Niveaus des Schutzes der Menschenrechte, Beschäftigungs- oder sozialen Rechte oder des Umwelt- oder Klimaschutzes dienen“. Über Auslegung und Reichweite des sog. Verschlechterungsverbots (häufig auch: Regressionsverbot) wird bereits diskutiert (vgl. dazu etwa Mittwoch, Rechtsgutachten für Germanwatch und Oxfam v. Juli 2024; Simanovski, Verfassungsblog v. 13.06.2024;  Dürr/Stark, EuZW 2025, 156 ff.). 

Kurz gefasst: Im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH liegt ein Verständnis des Verschlechterungsverbots als „Transparenzvorschrift“ nahe. Es ist dem nationalen Gesetzgeber also nicht verboten, das nationale Schutzniveau nach unten anzupassen, sondern lediglich, die Richtlinie dafür als Rechtfertigung zu nutzen. Geschützt wird die EU davor, dass der Mitgliedstaat die Verantwortung für die Absenkung des Schutzniveaus „auf die EU“ schiebt. Wann dies der Fall ist, ist im Einzelfall zu ermitteln. Die Ausführungen im RefE bewegen sich wohl im Grenzbereich. Zwar wird nicht ausdrücklich darauf abgestellt, dass man vermeintlich unionsrechtlich verpflichtet sei, die Änderungen vorzunehmen; gleichwohl wird die Entlastung der Unternehmen im Wesentlichen darauf gegründet, dass diese wegen der noch laufenden Umsetzungsfrist einen Nachteil im Vergleich zu anderen europäischen Unternehmen haben. Tatsächlich wird man hier in beide Richtungen argumentieren können. Einerseits könnte man hervorheben, dass die Änderung „ohne die Richtlinie“ nicht vorgenommen worden wäre. Andererseits kann der dahinterstehende Gedanke des Schutzes der nationalen Unternehmen vor unnötigen Wettbewerbsnachteilen und administrativen Belastungen durchaus eigenständig betrachtet werden – zumal er sich mit den allgemeinen Bürokratieentlastungen in Verbindung setzen lässt. 

IV. Weiterer Zeitplan und fragwürdige Frist zur Stellungnahme durch die Verbände

Der Zeitplan der Bundesregierung ist sehr eng getaktet. Obwohl der RefE bereits Ende Juli fertig gewesen zu sein scheint (darauf weist jedenfalls der Bearbeitungsstand v. 28.07.2025 im RefE hin), wurde dieser erst vergangenen Freitag veröffentlicht und in der heutigen Kabinettssitzung (03.09.) beschlossen. Ein schnelles Inkrafttreten der Änderungen ist zu erwarten. 

Die Beteiligung der Verbände wurde zwar auf dem Papier ermöglicht, ernsthaft erwünscht kann diese vom BMAS aber wohl nicht gewesen sein. Die „Stellungnahmefrist“ für die Verbände betrug nur wenige Stunden am Tag der Veröffentlichung und Zusendung des RefE. Zwar sind noch 25 Stellungnahmen abgegeben worden (abrufbar über die Seite des BMAS), diese beschränken sich angesichts der Frist aber auf die wesentlichsten Aspekte und haben in der Folge einen begrenzten Umfang. Die Dauer der Stellungnahmefrist wird von einigen Fachverbänden richtigerweise kritisiert (s. etwa BDI, Germanwatch,BUND, Mittelstandsverbund).

Die Beteiligung der Fachverbände ist zwar nicht grundgesetzlich, aber in § 47 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1, 2 GGO (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien) vorgesehen. Danach ist der Entwurf einer Gesetzesvorlage den Zentral- und Gesamtverbänden sowie Fachkreisen auf Bundesebene möglichst frühzeitig zuzuleiten, wenn deren Belange berührt sind (Abs. 3 S. 1 i.V.m. Abs. 1). Ausdrücklich hat das federführende Bundesministerium Ermessen über Zeitpunkt, Umfang sowie Auswahl (S. 2), einzuhaltende „starre“ Fristen sind diesbezüglich nicht vorgesehen. Nun wird sich das BMAS wohl auf den Standpunkt stellen, dass es hinsichtlich des Zeitpunkts und des Umfangs der Beteiligung (also: Zusendung am 29.08. mit einer Frist von 8 Stunden) ihr Ermessen ausgeübt hat. Auch die Ausübung eines Ermessensspielraums ist aber nicht grenzenlos gewährleistet. Vielmehr gibt es auch Überschreitungen, namentlich die Ermessensfehler. Ohne nun dem BMAS einen konkreten Ermessensfehler im Einzelfall unterstellen zu wollen, liegt es hier jedenfalls nicht auf der Hand, was eine derart kurze Frist mit Blick auf Hintergrund des RefE und die konkreten Änderungen begründen sollte. Die (rückwirkende) Streichung der Berichtspflicht sorgt z.B. zwar für Rechtssicherheit bei den Unternehmen mit Blick auf die Berichtserstellung sowohl für 2023 und 2024 als auch für das aktuelle Jahr. Allerdings wird das Vorliegen der Berichte durch das BAFA aktuell ohnehin nicht geprüft. Genauso wenig scheint das Drohpotential der noch geltenden Sanktionen nach § 24 LkSG eine Lage zu rechtfertigen, in der derart zeitnah gehandelt werden müsste, dass nicht einmal wenige zusätzliche Tage zur Verfügung stünden. Überraschend ist dies vor allem deshalb, da die „Entlastung der Unternehmen“ das Hauptargument für den RefE darzustellen scheint, die vermeintlich Entlasteten durch ihre Verbände sowie die NGOs auf der anderen Seite aber nur 8 Stunden zur Stellungnahme bekommen. Zwar wurden die Änderungen im Koalitionsvertrag konkret angekündigt; das allein wird aber wohl auch nur die Wenigsten von der Angemessenheit der kurzen Frist überzeugen. Zuletzt sei noch angemerkt, dass nach § 47 Abs. 3 S. 2 GGO zwar ein Ermessen hinsichtlich des Zeitpunkts, Umfangs und der Auswahl ausdrücklich festgelegt wird, im Umkehrschluss die Beteiligung an sich aber nicht im Ermessen stehen kann. Ob man noch von einer Beteiligung der Verbände im Sinne des § 47 GGO sprechen kann, wenn eine inhaltliche Auseinandersetzung durch Fachleute kaum mehr zeitlich möglich ist, ist zweifelhaft. 

V. Fazit 

Der RefE zur Änderung des LkSG bringt im Großen und Ganzen keine Überraschungen, sondern setzt einige der Ankündigungen aus dem Koalitionsvertrag um. Die Enttäuschung aus der Praxis ist – wie dargestellt – zwar verständlich, war aber vorherzusehen. Die Verkleinerung des Sanktionskatalogs nimmt dem LkSG Härte, ändert aber ebenso wenig wie das Streichen der Berichtspflicht etwas daran, dass die Sorgfaltspflichten des LkSG weiterhin einzuhalten sind. Mit den geplanten Änderungen ist daher keine große administrative Entlastung verbunden ist, ist in der Folge auch keine Überraschung. Die weiteren Entwicklungen, insbesondere auf Ebene der EU, bleiben abzuwarten.  

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Zitiervorschlag: Harnischmacher, Referentenentwurf zur Änderung des LkSG – Geplante Änderungen und kritische Anmerkungen, INUR-blog v. 03.09.2025 (abrufbar unter: https://blog.uni-koeln.de/inur-blog/referentenentwurf-zur-anderung-des-lksg-geplante-anderungen-und-kritische-anmerkungen/; zuletzt abgerufen am: ).